지난달 청주에서는 녹색도시 전국대회가 열렸다. 사회, 경제, 문화, 환경, 도시, 농업 등 전국적 현안을 중심으로 포럼이 진행됐다. 그 중 환경 분야에서는 도시공원 일몰제의 해법을 모색하는 포럼이 열렸다. 청주에서도 잠두봉, 매봉을 중심으로 도시공원 민간개발 문제가 주민과의 갈등으로 이어지고 있고, 전국적으로 같은 문제가 제기되고 있다. 과연 이 문제를 어떻게 풀어야 할 것인지 행정은 행정대로, 시민사회는 시민사회대로 묘수를 찾기 어려운 실정이다.

도시공원은 주민 모두가 공평하게 누려야 하는 보편적 공공서비스다. 환경정의 관점에서 도시공원은 지역별로 공급 격차가 없어야 한다. 하지만 사회적 약자나 취약계층 밀집지역에서는 도시공원이 턱없이 부족한 게 현실이다. 조선시대에는 여민공리 정책에 따라 산림공유제가 원칙이었고, 무주공산(無主空山)이라 하여 개인이 산림을 소유할 수 없었다. 산림은 공공이 관리하는 공유자원으로 공동의 자유로운 이용이 가능했다고 한다. 예나 지금이나 산림을 포함한 도시공원은 공공재인 셈이다.

하지만 일제 식민시대와 해방을 거치면서 산림은 사유지가 되었고, 도시계획에 의해서 공원으로 지정됐다. 지정된 지 20년, 30년이 지나도록 토지주들은 재산권 행사를 못 하게 되었고, 결국 1999년 10월 21일 헌법재판소는 헌법 불일치 판결을 내렸다.

이날 포럼에서 제기된 문제는 헌재판결은 헌법에 보장된 토지의 공적이용을 인정하면서도, 지목이 대지인 토지에 대해서 매수청구권, 수용신청권의 부여, 지정의 해제, 금전적 보상 등 다양한 보상가능성에 대한 판시를 논했다.

대지는 전국 도시공원의 3%뿐이며 80%가 임야다. 실효대상 도시공원의 평균 25%가 사유재산권 침해가 아예 없는 국공유지다. 이러함에도 그간 정부는 사회적 제약의 범주에 속하는 임야와 전답까지 모두 보상하지 않으면 2020년까지 일괄 해제만이 헌법 불합치 요인을 제거하는 것처럼 왜곡해 왔다.

도시공원 일몰제 문제에 대한 해법으로 김대중 정부에서는 2000년 매수청구권과 실효제도가 도입되었고, 노무현 정부에서는 2005년 공원녹지법 개정을 통해 도시자연공원구역제도가 도입됐다. 녹지활용계약, 국고보조에 관한 법적 근거 등 다양한 보상수단을 마련했다. 하지만, 이명박 정부는 실효위기의 도시자연공원을 토지 매입과정 없이 자동으로 도시자연공원구역으로 전환하면 일몰 대상에서 제외할 수 있는 자동 전환 제도를 폐기하였고, 재산세 감면 등 세제 혜택도 없애 버렸다. 이후 박근혜 정부는 2014년부터 12월 도시공원 해제 기준을 제정하고 2015년 말까지 지방자치단체의 재정능력을 감안해 15년 말까지 단계별 집행계획을 수립하고, 2016년부터 공원해제 절차를 진행토록 강제해 왔다. 그리고는 사유재산권 침해의 여지가 없는 국공유지를 포함하여 도시공원의 민간개발(30% 아파트개발, 70%기부채납)방식을 확대 허용했다.

도시공원 일몰제라는 복잡하게 꼬인 실타래를 풀고자 중앙정부는 1999년 헌법재판소의 헌법 불일치 판결을 전면 재검토해야 한다.

지방정부는 이 문제를 해결할 민관 거버넌스를 만들고 중앙정부에 대안 마련을 강력하게 촉구해야 한다. 지방정부 스스로 공원녹지 보전 전략을 수립하고 한 평의 녹지라도 더 보전하기 위한 전 시민적 공감대를 형성해야 한다. 마지막으로 2018년 지방자치단체장 후보자들은 이에 응답해야 할 것이다. 100년 전, 1000년 전에도 산은 산이었다. 미래세대를 위해 그 산은 앞으로도 산으로 보전되어야 한다.

박완희<두꺼비친구들사무처장> 다른기사 보기